Stein, Lorenz von: Die Verwaltungslehre. Bd. 1. Stuttgart, 1865.

Wenn es gelänge, die Betrachtung und das Studium des Behördenthums
über den gewöhnlichen statistischen Standpunkt zu erheben, in welchem gerade
hier jede wissenschaftliche Untersuchung zu Grunde geht, so würde für das Ver-
ständniß des Lebens der Staaten nicht bloß im Ganzen, sondern auch im Ein-
zelnen wohl sehr viel gewonnen sein. Daß sich die deutsche Literatur seit
Bülau (1836) mit der ganzen Frage gar nicht mehr beschäftigt hat, und sich,
wo sie daran herankommt, fast direkt feindselig zu dem Behördenthum ver-
hält, hat zwar einen sehr guten Grund, aber nicht immer sehr gute Folgen.
Jedenfalls ist es nothwendig, sich darüber Rechenschaft abzulegen. Erst dann
kann dieß historisch recht wohl erklärliche, aber an sich ganz verkehrte Verhältniß
besser werden. Und es möge uns hier gestattet sein, dazu durch Erklärung
jenes Verhältnisses, und dann durch Charakterisirung des Behördenwesens in
den großen Staaten das Unsrige beizutragen.

Offenbar sind die Behörden diejenigen Organe, welche nicht bloß im
Allgemeinen in das wirkliche Leben am tiefsten eingreifen, sondern welche gerade
dadurch das, was alles sich entwickelnde Staatsleben am meisten charakterisirt,
den Gegensatz zwischen Staat und Einzelnen, zwischen Herrschaft des ersteren,
und Freiheit des letzteren, auch am schärfsten zum Bewußtsein bringen. Der
Kampf der staatsbürgerlichen Entwicklung findet daher an den Behörden sein
eigentlich concretes Gegengewicht; hier ist die Reibung am stärksten, und hier
daher auch gegenseitiges Verständniß am seltensten. Ist das schon zwischen
Einzelnen und Behörden der Fall, so wird es noch weit mehr ausgeprägt, wo
die bürgerliche Freiheit sich zur Selbstverwaltung erhebt, und damit ein dem
Behördenwesen analoges, aber dennoch auf einer ganz andern Grundlage
stehendes Organ der Vollziehung erschafft. Hier beginnt das eigentliche Gebiet
des Streites; beide, Behörde und Selbstverwaltung, haben dieselbe Aufgabe,
die örtliche Verwirklichung der Staatsidee; beide haben an sich dasselbe Recht;
beide streben, beständig sich gegenseitig einander unterzuordnen, und nicht etwa
aus Herrschsucht oder Haß, sondern weil beide auf demselben Gebiete direkt
entgegengesetzte Lebensprincipien -- oder doch Formen derselben -- zu vertreten
haben, die Behörde, indem sie die allgemeinen Bedingungen des Gesammtlebens,
sei es als Gesetz, sei es als Forderung der Verwaltung gegenüber dem örtlichen
Leben -- die Selbstverwaltung, indem sie umgekehrt die örtlichen Lebensgestal-
tungen und ihre Interessen gegenüber dem Gesammtleben vertritt. Und daher
können wir unbedenklich sagen, daß sich das Behördenthum zur Selbst-
verwaltung verhält, wie das Ministerialsystem zur Volksver-
tretung. Beide ergänzen sich und bedingen sich gegenseitig. Man kann, ja
man muß das Eine aus dem Andern kennen lernen, man wird nie den
Charakter eines Staates verstehen, so lange man nicht neben der höchsten Ver-
waltung auch das Behördenthum als Ganzes aufgefaßt hat. Der einzig mög-
liche Maßstab für das Letztere aber ist das Verhältniß der Behörde zur
Selbstverwaltung, also namentlich zur Gemeinde. Und wir wollen ver-
suchen, das Behördenthum von diesem Gesichtspunkt aus zu charakterisiren.

Wenn es gelänge, die Betrachtung und das Studium des Behördenthums
über den gewöhnlichen ſtatiſtiſchen Standpunkt zu erheben, in welchem gerade
hier jede wiſſenſchaftliche Unterſuchung zu Grunde geht, ſo würde für das Ver-
ſtändniß des Lebens der Staaten nicht bloß im Ganzen, ſondern auch im Ein-
zelnen wohl ſehr viel gewonnen ſein. Daß ſich die deutſche Literatur ſeit
Bülau (1836) mit der ganzen Frage gar nicht mehr beſchäftigt hat, und ſich,
wo ſie daran herankommt, faſt direkt feindſelig zu dem Behördenthum ver-
hält, hat zwar einen ſehr guten Grund, aber nicht immer ſehr gute Folgen.
Jedenfalls iſt es nothwendig, ſich darüber Rechenſchaft abzulegen. Erſt dann
kann dieß hiſtoriſch recht wohl erklärliche, aber an ſich ganz verkehrte Verhältniß
beſſer werden. Und es möge uns hier geſtattet ſein, dazu durch Erklärung
jenes Verhältniſſes, und dann durch Charakteriſirung des Behördenweſens in
den großen Staaten das Unſrige beizutragen.

Offenbar ſind die Behörden diejenigen Organe, welche nicht bloß im
Allgemeinen in das wirkliche Leben am tiefſten eingreifen, ſondern welche gerade
dadurch das, was alles ſich entwickelnde Staatsleben am meiſten charakteriſirt,
den Gegenſatz zwiſchen Staat und Einzelnen, zwiſchen Herrſchaft des erſteren,
und Freiheit des letzteren, auch am ſchärfſten zum Bewußtſein bringen. Der
Kampf der ſtaatsbürgerlichen Entwicklung findet daher an den Behörden ſein
eigentlich concretes Gegengewicht; hier iſt die Reibung am ſtärkſten, und hier
daher auch gegenſeitiges Verſtändniß am ſeltenſten. Iſt das ſchon zwiſchen
Einzelnen und Behörden der Fall, ſo wird es noch weit mehr ausgeprägt, wo
die bürgerliche Freiheit ſich zur Selbſtverwaltung erhebt, und damit ein dem
Behördenweſen analoges, aber dennoch auf einer ganz andern Grundlage
ſtehendes Organ der Vollziehung erſchafft. Hier beginnt das eigentliche Gebiet
des Streites; beide, Behörde und Selbſtverwaltung, haben dieſelbe Aufgabe,
die örtliche Verwirklichung der Staatsidee; beide haben an ſich daſſelbe Recht;
beide ſtreben, beſtändig ſich gegenſeitig einander unterzuordnen, und nicht etwa
aus Herrſchſucht oder Haß, ſondern weil beide auf demſelben Gebiete direkt
entgegengeſetzte Lebensprincipien — oder doch Formen derſelben — zu vertreten
haben, die Behörde, indem ſie die allgemeinen Bedingungen des Geſammtlebens,
ſei es als Geſetz, ſei es als Forderung der Verwaltung gegenüber dem örtlichen
Leben — die Selbſtverwaltung, indem ſie umgekehrt die örtlichen Lebensgeſtal-
tungen und ihre Intereſſen gegenüber dem Geſammtleben vertritt. Und daher
können wir unbedenklich ſagen, daß ſich das Behördenthum zur Selbſt-
verwaltung verhält, wie das Miniſterialſyſtem zur Volksver-
tretung. Beide ergänzen ſich und bedingen ſich gegenſeitig. Man kann, ja
man muß das Eine aus dem Andern kennen lernen, man wird nie den
Charakter eines Staates verſtehen, ſo lange man nicht neben der höchſten Ver-
waltung auch das Behördenthum als Ganzes aufgefaßt hat. Der einzig mög-
liche Maßſtab für das Letztere aber iſt das Verhältniß der Behörde zur
Selbſtverwaltung, alſo namentlich zur Gemeinde. Und wir wollen ver-
ſuchen, das Behördenthum von dieſem Geſichtspunkt aus zu charakteriſiren.